Главная
Аналитика Геополитика Экономика Мнения Россия Украина

Политическая реклама: кто и как обходит закон? Часть 1

Автор Александр Андреевич Гаганов — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.


ЧТО ТАКОЕ ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕКЛАМА?

Основным законодательным актом в сфере рекламы является закон о рекламе. Но не все так просто с политической рекламой. В статье 2 закона о рекламе говорится, что он не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума. Из этого в частности следует, что, по мнению законодателя, предвыборная агитация и агитация по вопросам референдума — это виды политической рекламы. Из этого также следует, что политическая реклама не исчерпывается агитацией. Определения понятия политической рекламы закон не содержит.

Закон дает понятие рекламы, объекта рекламирования и товара, как одного из объектов рекламирования, а также социальной рекламы.

Согласно закону реклама — это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке. Реклама не обязательно должна быть коммерческой — она может быть и некоммерческой, что, например, характерно для социальной рекламы. Основной смысл рекламы — привлечь внимание к тому, что рекламируется.

Объект рекламирования — это товар, средства индивидуализации юридического лица и (или) товара, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама. По сути можно рекламировать что угодно, с изъятиями, предусмотренными законом.

Социальная реклама — это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства. Понятие весьма расплывчатое, потому что «общественно полезные цели» и «интересы государства» — также недостаточно определенные понятия. В контексте закона реклама, обеспечивающая интересы государства, как правило, инициируется органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Например, можно быть уверенным в том, что если в рекламе будут содержаться призывы сделать Россию более успешной и жизнеспособной, при условии мирной смены политического курса и мирной смены политической верхушки, это не будет считаться социальной рекламой. Товар — продукт деятельности (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот. С учетом этого определения можно констатировать, что реклама конкретной персоны, человека, не являющегося изготовителем или продавцом товара, законом не предусмотрена по определению. Означает ли это, что реклама, направленная на привлечение внимания к физическому лицу, запрещена? Не означает, и ниже мы объясним почему. Может ли в контексте определения объекта рекламирования рекламироваться, например, политическая партия, которая вообще-то не предоставляет услуг и не производит товары (кроме товаров с символикой партии)? Если зарегистрированный логотип партии рассматривать как средство индивидуализации политической партии, то реклама в виде логотипа партии возможна. Также возможна реклама мероприятий, проводимых партией. Будет ли это считаться политической рекламой, на которую не распространяется действие закона о рекламе?

Это большой вопрос, поскольку понятия политической рекламы закон не содержит. Определения этого понятия вообще нет в российском законодательстве.

Определение понятия политической рекламы было в постановлении Центризбиркома России от 20 сентября 1995 года № 18/149-II (Инструкция о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы ФС РФ и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием, утратила силу в 2016 году).

Согласно Инструкции политическая реклама — это распространение сведений (объявления, призывы, видеоаудиоролики и т.п.) участниками избирательного процесса через СМИ об избирательных объединениях, избирательных блоках, кандидатах в депутаты, с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, подчеркивание доминантного достоинства рекламируемого объекта) и признаваемых в качестве признаков рекламы федеральным законодательством и практикой СМИ, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты. Политическая реклама признавалась одним из видов предвыборной агитации наряду с выступлением, интервью, пресс-конференцией, предвыборными дебатами, «круглыми столами» (из действующего законодательства следует, что, наоборот, предвыборная агитация — вид политической рекламы).

Очевидно, что приведенное понятие политической рекламы 1995 года не соответствует действующему определению понятия рекламы в законе о рекламе, поэтому оно не может быть использовано для понимания феномена политической рекламы.

По аналогии закона для понимания сущности политической рекламы можно использовать понятие политической деятельности. Понятие политической деятельности сформулировано в законе о некоммерческих организациях в контексте иностранных агентов. Политическая деятельность — это деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя РФ, федеративного устройства РФ, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности РФ, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития РФ, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия.

Ключевым признаком политической деятельности является цель — оказание влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование госорганов, на их решения и действия. Сопоставим эти цели с целями, которые предписываются политическим партиям. Согласно закону о политических партиях партии создаются в целях формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Разумеется, та политическая деятельность, которая осуществляется «иностранными агентами», может носить более ограниченный характер, чем деятельность политических партий. Ограниченный характер носит и политическая деятельность, осуществляемая незарегистрированными политическими организациями или зарегистрированными организациями, не являющимися политическими партиями. Главное преимущество политических партий перед другими политическими организациями — право выдвигать своих кандидатов на выборах (и государственное финансирование при соблюдении определенных условий). Однако все названные субъекты могут заниматься политической деятельностью с теми или иными ограничениями.

С учетом того, что политической деятельностью занимаются не только политические партии, имеющие право участвовать в выборах, логично предположить, что политическая деятельность, а значит, и политическая реклама не исчерпываются вопросами выборов, референдумов и предвыборной агитации.

Резюмируя сказанное выше о целях политической деятельности и деятельности политических партий, можно сказать, что политическими целями в контексте действующего законодательства могут быть признаны: оказание влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование госорганов, на их решения и действия; формирование и выражение политической воли граждан; участие в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах; представление интересов граждан в органах государственной власти. Реклама, направленная на привлечение внимания к данным политическим целям либо напрямую стремящаяся воздействовать на достижение этих политических целей, может считаться политической.

Остается вопрос о том, всегда ли будет считаться политической рекламой реклама, направленная на привлечение внимания к субъектам политической деятельности (политикам, политическим партиям, кандидатам на выборные должности). Анализ правоприменительной практики показывает, что такого рода реклама с большой степенью вероятности будет признана политической рекламой.


РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОНЯТИЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ РЕКЛАМЫ

Как мы писали выше, ключевые признаки социальной рекламы это ее направленность на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства. Каждый из этих трех целевых ориентиров социальной рекламы не обладает достаточной определенностью, для того чтобы точно сказать — социальная реклама или какая-то другая. Это оставляет простор для произвола со стороны Федеральной антимонопольной службы.

Закон о некоммерческих организациях вводит такую категорию, как социально ориентированные некоммерческие организации, но из этой категории исключаются политические партии. Цели деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций — решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ. Закон об НКО (статья 31.1) содержит перечень направлений деятельности НКО, которые позволяют признать НКО социально ориентированной. Теоретически данный перечень можно использовать для того, чтобы идентифицировать социальную рекламу.

Если же некая некоммерческая политическая или научная организация занимается проектированием решения задач широкого спектра, не только социальных, то такая организация вряд ли будет считаться социально ориентированной. С другой стороны, закон об НКО сформулирован таким образом, что непонятно: может ли социально ориентированная НКО заниматься иными видами деятельности, помимо перечисленных в статье 31.1. Коммерческая организация не может считаться социально ориентированной, также она не может быть признана иностранным агентом. Вообще, категория социально ориентированных некоммерческих организаций введена для того, чтобы дать органам государственной власти и органам местного самоуправления право (не обязанность) поддерживать их. Мы рассмотрели понятие социально ориентированной организации лишь с целью использования аналогии закона при уточнении понятия социальной рекламы. Правила о том, что социальную рекламу может давать только социально ориентированная организация либо государство, в законе нет. Из этого следует, что теоретически политическая организация также может давать социальную рекламу. То есть нельзя считать, что автоматически любая реклама, даваемая политической организацией, является политической.

Однако такой подход также порождает вопросы. Например, реклама, распространяемая вне периодов предвыборной агитации политической партией «ЛДПР», выглядит следующим образом: на синем фоне большими желтыми буквами написано «ЛДПР» и ниже — мелко написано «Прием граждан».

Возможно, такая реклама считается социальной, хотя общественно полезные цели здесь в явном виде не обозначены. В то же время эта реклама со всей очевидностью продвигает бренд «ЛДПР» (средство индивидуализации юридического лица), то есть собственно политической партии. Предвыборная агитация этой партии выглядит практически идентично. Возникает вопрос — где та грань, которая отличает предвыборную агитацию от социальной рекламы, распространяемой политической партией? Закон не дает ответа на этот вопрос.

Реклама «Единой России» также практически круглый год, то есть вне агитационных периодов, присутствует во многих городах страны, маскируясь под социальную рекламу. Например, ЕР с рекламных конструкций заявляет о том, что зарплата медиков была увеличена (видимо, стараниями партии) ФАС не имеет претензий к этим партиям.


ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕКЛАМА — НЕ РЕКЛАМА (МНЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬЩИКОВ)

Но есть претензии к другим партиям. Так, от бдительного ока ФАС не укрылась вроде бы безобидная реклама партии с хорошим названием «Патриоты России», распространенная в Свердловской области в 2015 году. Реклама гласила: «ПАТРИОТЫ РОССИИ знают: нашей области нужны перемены». Если бы авторы рекламы написали о том, что нужны социальные перемены, то, возможно, исход дела был бы другим. В реальности партии не удалось доказать, что их реклама была социальной — именно это они хотели доказать.

В деле «Патриотов России» Рекламораспространитель полагал, что реклама партии представляет собой информацию о деятельности политической партии, обращающую внимание граждан на социальные проблемы общества, которая не содержит в себе агитации, не имеет целью побудить к голосованию за определенного кандидата на выборах, и относится к категории — социальная реклама.

Рекламораспространитель ссылался на разъяснения, данные в ходе совещания руководителей ЦИК РФ и ФАС РФ и зафиксированные для применения в протоколе №2 от 06.08.2007: «В соответствии с ч. 2 ст. 19 ФЗ „О рекламе“ признать, что в период до начала и в ходе избирательной кампании информация, включающая сведения о политических партиях и иных избирательных объединениях, отдельных политических деятелях, не содержащая признаков агитации, допускается к размещению на рекламных конструкциях на условиях социальной рекламы». Вообще, непонятно, с чего это было взято: из закона это прямо не следует.

Тем не менее, на практике стало действовать именно это правило — реклама партий и политических деятелей вне агитационного периода возможна только в виде социальной рекламы. При этом не учитывается, что далеко не все партии могут похвастаться в своей рекламе, например, тем, что повысили зарплату врачам, и другими социальными подвигами. ФАС расценил рекламу «Патриотов России» иначе, не признав ее социальной, что в очередной раз доказывает ущербность расплывчатого понятия социальной рекламы. Основным аргументом ФАС стало то, что в рекламе партии «отсутствовала благотворительная либо иная полезная цель, цель данной рекламы сформировать интерес потребителей (потенциальных избирателей) к партии „Патриоты России“ и руководителю ее Регионального отделения». Причем данный вывод был сделан даже без проведения лингвистической экспертизы. Тем более ущербно отсутствие определения понятия политической рекламы, так как это тоже приводит к злоупотреблениям со стороны государства и недобросовестной борьбе с непарламентскими партиями. В решении УФАС по Свердловской области от 28.01.2016 по делу № 120/121/122 о рекламе «Патриотов России» ФАС использовала понятие политической рекламы 1995 года и сделала очевидный вывод о том, что оно не соответствует легальному определению рекламы.

На основании этого несоответствия определения из постановления ЦИК 1995 года закону 2006 года ФАС делает вывод не о противоречии постановления ЦИК — подзаконного акта — действующему закону, а о том, что противозаконна сама политическая реклама: «по мнению ФАС РФ, размещение материалов, направленных на популяризацию тех или иных партий или политиков на рекламных конструкциях, должно считаться противозаконным и не допускаться за пределами агитационных периодов, предусмотренных избирательным законодательством».

Об этом же говорит ЦИК РФ (протокол совещания № 1 от 20.06.2007): «размещение подобных материалов (политической рекламы) на рекламных конструкциях возможно только в агитационный период за пределами агитационных периодов, предусмотренных избирательным законодательством, размещение на рекламных конструкциях агитационных материалов не допускается».

Обоснование позиции ЦИК и ФАС по поводу политической рекламы содержится в указанном протоколе их совместного совещания.

Первым делом ФАС и ЦИК решили «указать на неоднозначность трактовки части 2 статьи 19 Федерального закона «О рекламе», запрещающей размещение политической рекламы на рекламных конструкциях, в совокупности с положениями статьи 64 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» и статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». И затем дали трактовку, обязательную для применения. То есть фактически выступили вместо законодателя.

Логика ФАС основана на том, что политическая реклама не является рекламой (да-да, это не опечатка — «реклама не является рекламой»), поэтому ее нельзя размещать на рекламных конструкциях. Нарушители — субъекты избирательного процесса — будут подвергнуты административному наказанию, а со стороны ЦИК РФ их ждет отказ в регистрации либо отмена регистрации.

Строго говоря, любая деятельность политической партии связана с выборами в первую очередь, с политическими, а не социальными целями. Цель политической организации по определению — власть, а не решение социальных проблем. Власть — это средство решения многих проблем, не только социальных, поэтому вся политическая борьба идет за власть. Это означает, что любая реклама, исходящая от политической партии является в первую очередь политической рекламой, даже если она преследует какие-то социальные цели. В этом контексте изобретение разрешенной вне агитационного периода социальной рекламы политической партии — это просто уловка, позволяющая богатым партиям круглый год размещать свою рекламу.


Подпишитесь на нас Вконтакте, Одноклассники

156

Похожие новости
17 ноября 2017, 15:28
16 ноября 2017, 13:42
16 ноября 2017, 07:28
16 ноября 2017, 15:42
17 ноября 2017, 07:28
16 ноября 2017, 15:28

Новости партнеров
 

Новости партнеров

Комментарии